¿Qué significa realmente el “reconocimiento” y por qué es tan complicado?
Matt Erlandsen, PhD Relaciones Internacionales
Cada septiembre, cuando se abre el período de sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas (UNGA) en Nueva York, la cuestión palestina vuelve a ocupar titulares en todo el mundo. Este año no es la excepción: mientras algunos países anuncian que “reconocen” a Palestina, la UNGA aprueba resoluciones con amplia mayoría y los dirigentes palestinos insisten en que la comunidad internacional ya ve a su territorio como un Estado independiente. Sin embargo, al mismo tiempo, Palestina no figura en la lista oficial de Estados miembros de la ONU ni tiene un asiento con derecho a voto en la propia Asamblea General que justo ahora se reúne.
Para muchos lectores, esta avalancha de declaraciones, gestos simbólicos y tecnicismos puede resultar confusa y alarmante. ¿Qué significa exactamente que un país reconozca a Palestina? ¿Qué implica el reconocimiento en la ONU? ¿Y por qué, pese a todo el apoyo diplomático, Palestina sigue sin convertirse en miembro pleno de la organización?
¿Qué significa “reconocimiento”?
Lo primero es entender que toda esta discusión se da en torno a lo que académicos y expertos en temas internacionales llamamos Derecho Internacional. Si bien es común que los Estados reconozcan algunas reglas del juego en el tablero internacional, lo cierto es que ninguna de estas leyes o reglas es obligatoria (es decir, vinculante) para ningún Estado soberano e independiente, dado que, por el mero hecho de ser reconocido como tal, dicho Estado puede aceptar o rechazar las reglas, sin que exista una pena distinta a un simple bochorno o un repudio de la comunidad internacional. No es posible llevar a un Estado a la cárcel, ni tampoco es posible obligarle a hacer algo que no quiere, dado que es soberano e independiente.
Aclarado que el Derecho Internacional es en teoría vinculante, pero en la práctica voluntario, debemos distinguir los dos niveles de reconocimiento internacional que existen.
El primero es el reconocimiento bilateral. Esto ocurre cuando un país decide, por sí mismo, tratar a otro como un Estado soberano. Implica abrir embajadas, firmar tratados, establecer relaciones diplomáticas formales e iniciar intercambio económico.
Hasta hoy, 194 Estados miembros de la ONU —principalmente en África, Asia y América Latina— han reconocido oficialmente a Palestina, incluyendo Chile. En mayo de 2024, por ejemplo, España, Irlanda y Noruega anunciaron conjuntamente que darían este paso, lo que fue recibido como un gesto político importante en Europa Occidental. Países como Francia, Reino Unido, Canadá, Australia, San Marino y Malta anunciaron recientemente que se sumarán a este reconocimiento en septiembre, marcando un giro importante entre las potencias occidentales. Detalles sobre este punto lo discutiremos más adelante, pero vale la pena destacar el principio por el que Suiza rige su política exterior en materia de reconocimiento de otros Estados: “ninguna unidad política necesita ser reconocida para convertirse en Estado, ni un Estado tiene la obligación de reconocer a otro. Al mismo tiempo, ni el reconocimiento es suficiente para crear un Estado, ni su ausencia lo suprime”.
El segundo nivel es el reconocimiento multilateral, que corresponde al ámbito de la ONU. Ser admitido como miembro pleno significa tener voz y voto en la UNGA, un asiento en todas las instituciones de la organización, y una legitimidad internacional casi indiscutible. Palestina busca este estatus desde hace décadas, pero el camino está plagado de obstáculos políticos y legales. También desarrollaremos este punto más adelante.
¿Qué convierte a un territorio en “Estado”?
El derecho internacional establece criterios relativamente claros. La Convención de Montevideo de 1933 señala que para ser considerado un Estado se requiere tener: una población permanente; un territorio definido, aunque las fronteras puedan estar en disputa; un gobierno efectivo que ejerza autoridad; y la capacidad de relacionarse con otros Estados a través de instituciones diplomáticas. Además, la Convención prohíbe explícitamente el uso de fuerza militar para lograr soberanía.
El caso palestino despierta controversia. La población permanente existe —más de 5 millones de palestinos viven en Judea y Samaria (Cisjordania) y Gaza—, pero el territorio definido está fragmentado y sujeto a disputas con Israel, quien administra sus controles fronterizos y por ende parte de su soberanía. El gobierno efectivo se encuentra dividido: en Judea y Samaria gobierna la Autoridad Palestina, mientras que en Gaza lo hace Hamás, catalogado como grupo terrorista por Israel, EE.UU., la Unión Europea y la mayor parte de Occidente. Finalmente, la capacidad de relaciones internacionales existe parcialmente —Palestina tiene embajadas y suscribe acuerdos—, pero su Parlamento está suspendido desde 2007, por lo que es imposible ratificar cualquier nuevo acuerdo que suscriba. De hecho, las elecciones para reelegir un Parlamento se suspendieron indefinidamente en mayo de 2021.
Por su parte, la Carta de las Naciones Unidas (la “Constitución” de la ONU), añade que un candidato debe ser “amante de la paz” y comprometerse a respetar las reglas de la Organización. La Carta no define lo que es ser un “amante de la paz”, dejándolo a completa interpretación abierta… ¿es, por ejemplo, Estados Unidos un amante de la paz?, ¿o Rusia, o Irán, o Corea del Norte?... ¿Fue Yasser Arafat un “amante de la paz” cuando se presentó con una rama de olivo y la funda de su pistola ante la UNGA en 1974? — no está verificado que Arafat haya efectivamente portado la pistola, algunos afirman que fue obligado a dejarla en custodia antes de subir al podio, pero el hecho que mencionara que la traía consigo da para reflexionar.
Entonces, ¿qué significa que un país reconozca a otro como un Estado independiente? Simplemente significa que uno de los 193 jugadores en este tablero internacional, reconoce que existe otro jugador que quisiera participar del juego, aunque no esté sentado a la mesa sobre la que se encuentra el tablero.
¿Cómo se forma parte de la ONU?
Ser miembro de Naciones Unidas no es automático: el proceso tiene dos etapas, como si fueran dos puertas cerradas con llave.
Luego de que un pueblo que declara su independencia, su representante le solicita al Secretario General de la ONU que considere su postulación como miembro de la organización, declarando formalmente su adherencia a la Carta de la ONU.
Luego, el Secretario General recomienda el pueblo postulante al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Este Consejo de Seguridad está compuesto por 15 miembros, de los cuales cinco son permanentes (EE.UU., Rusia, China, Francia y Reino Unido). Para recomendar la admisión de un nuevo país, se necesitan al menos 9 votos afirmativos y que ninguno de los cinco permanentes se niegue, es decir, que use su poder de veto. Históricamente, EE.UU. siempre se ha negado a la incorporación de Palestina como un miembro pleno de la ONU y, dado que tiene poder de veto, el proceso no sigue adelante.
El segundo paso, es la aprobación de la UNGA: una vez que el Consejo de Seguridad da luz verde, la decisión pasa a los 193 Estados miembros reunidos en la UNGA. Allí se requiere una mayoría de dos tercios para admitir al nuevo país.
Si ambas puertas se abren, el Estado obtiene asiento, bandera y voto en la ONU (reconocimiento pleno). Pero si el Consejo de Seguridad dice que no, el proceso muere allí mismo.
Este mecanismo ha sido utilizado en varias ampliaciones: en 1955, por ejemplo, 16 países fueron admitidos al mismo tiempo (entre ellos Austria, Italia y España), en 2002 ingresó Suiza, que hasta entonces había mantenido neutralidad estricta, mientras que el más reciente ha sido Sudán del Sur, en 2011. Desde entonces, la Autoridad Palestina ha desarrollado una campaña internacional bautizada “Palestine 194”, en referencia a su reconocimiento como el Estado número 194 de Naciones Unidas.
¿Es posible enmendar o cambiar la Carta de Naciones Unidas para facilitar la incorporación de más Estados como miembros plenos? En la teoría sí, pero en la práctica es muy complejo, dado que los Estados no reescriben sus leyes tan fácilmente.
Para ello, primero un Estado miembro de la ONU debe proponer cambiar la Carta. Luego, la idea se debate en la UNGA entre los 193 países. De ellos, al menos 129 (dos tercios) deben aprobar la moción. Luego, este cambio se debe ratificar de manera interna por al menos dos tercios de los Estados miembros de la ONU —lo que implica una discusión y votación en cada uno de sus parlamentos—, pero a su vez, cada uno de los Miembros Permanentes del Consejo de Seguridad deben ratificar la moción en sus poderes legislativos. Si alguno de ellos no lo hace, la moción no sigue avanzando.
Sólo se han dado casos pequeños de reformas a la Carta de la ONU: en 1965 se aumentó el número de miembros en el Consejo de Seguridad, pasando de 11 a 15, y el número de miembros del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) aumentó de 18 a 27. Otras grandes reformas, como eliminar el poder de veto o cambiar las reglas de membresía no han tenido éxito porque los Miembros Permanentes tendrían que aceptar reducir su poder de injerencia.
¿Dónde está Palestina hoy?
Desde el punto de vista de reconocimiento bilateral, Palestina es aceptada como tal por 129 Estados independientes, incluyendo Chile desde el 7 de enero de 2011. No obstante, 12 de ellos no han establecido relaciones diplomáticas a más de 13 años de su reconocimiento.
En el plano multilateral, Palestina solicitó oficialmente ser admitida como miembro pleno de la ONU en 2011. La iniciativa fue bloqueada en el Consejo de Seguridad por la amenaza de veto de EE.UU. Como alternativa, en noviembre de 2012, la UNGA aprobó por 138 votos a favor, 9 en contra y 41 abstenciones (5 países no se presentaron a votar) otorgar a Palestina el estatus de “Estado Observador No Miembro”, lo cual ya es un avance sustantivo, dado que hasta 2011 sólo era reconocida como “Miembro Observador”.
Este cambio en el título demuestra un avance simbólico hacia el reconocimiento pleno, aunque en la práctica no le entregue más derechos y sea el mismo que tiene la Santa Sede (Vaticano), que le permite participar en los debates de la UNGA con voz, pero sin voto, adherirse a tratados internacionales y unirse a organismos especializados de la ONU. Desde entonces, Palestina se incorporó a la UNESCO, la OMS, la FAO, y se adhirió al Estatuto de Roma, lo que le da acceso a la Corte Penal Internacional y a la Corte Internacional de Justicia, actuando como un Estado independiente en muchas de las discusiones globales, incluso en la UNGA.
No obstante, Palestina no puede votar en la UNGA ni presentarse a candidaturas a órganos como el Consejo de Seguridad. En términos de poder político real dentro de la ONU, su posición sigue siendo limitada.
¿Cuáles son los principales obstáculos que enfrenta Palestina?
El veto estadounidense, que como miembro permanente del Consejo de Seguridad, ha reiterado que bloqueará cualquier intento de Palestina de convertirse en miembro pleno. Washington insiste en que la creación de un Estado palestino debe ser resultado de negociaciones directas con Israel, no de resoluciones internacionales unilaterales.
Criterios de Estado incompletos, como la falta de control territorial y la división política interna dificultan la percepción de Palestina como un Estado consolidado. Israel sostiene que no puede existir un Estado sin fronteras claras ni un gobierno único.
A ello se suma la complejidad institucional: el Consejo Legislativo Palestino (PLC), elegido por los residentes de Judea y Samaria, y de Gaza, no es el parlamento del Estado Palestino, sino el órgano de autogobierno interno de la Autoridad Palestina. En cambio, la Organización para la Liberación de Palestina (OLP) es la que la ONU reconoce como representante legítimo del Estado Palestino. La OLP tiene su propio parlamento, el Consejo Nacional Palestino (CNP), que incluye a palestinos tanto de los territorios como de la diáspora, y del que surge el Comité Ejecutivo de la OLP, considerado el gobierno oficial en el plano internacional. Esta dualidad entre la Autoridad Palestina y la OLP, junto con la fragmentación política entre Fatah en Judea y Samaria y Hamás en Gaza, refuerza la percepción externa de que Palestina carece de una estructura estatal unificada y estable.
Finalmente, el impacto en el proceso de paz, ya que muchos países europeos apoyan la solución de “dos Estados”, pero evitan un reconocimiento unilateral en la ONU por temor a que esto congele las negociaciones. Alemania, por ejemplo, ha reiterado que el reconocimiento debe ser el resultado de un acuerdo bilateral que ponga el fin a la guerra. Otros países, en cambio, sostienen que el reconocimiento es un paso necesario para equilibrar el proceso.
¿Qué puede hacer Palestina mientras tanto?
Ante la imposibilidad de lograr membresía plena, Palestina ha optado por una estrategia de acumulación de apoyos simbólicos y legales: mantener su estatus de observador y usarlo para intervenir en los debates internacionales; ingresar a más organismos especializados de la ONU, como la OMS o la FAO; promover resoluciones en la Asamblea General que, aunque no son legalmente vinculantes, refuerzan la percepción de legitimidad; recurrir a tribunales internacionales para denunciar políticas israelíes y buscar respaldo jurídico.; y ampliar el reconocimiento bilateral, especialmente en Europa Occidental, con la esperanza de generar presión política sobre Israel y EE.UU.
¿Qué significa, en la práctica, el actual ruido mediático sobre el reconocimiento del Estado Palestino?
No es más que eso: ruido. En la realidad, nada cambia, porque Palestina, en su condición actual, no tiene la capacidad de cumplir con todas las condiciones que el Derecho Internacional le exige para ostentar dicho título.
Lo que hemos escuchado de Francia, Reino Unido, Canadá, Australia, San Marino y Malta en los últimos meses no es más que el aprovechamiento de una instancia internacional, donde están puestos los ojos de, literalmente, todo el planeta, para pronunciar un discurso unilateral y así, sumar tal vez otros 6 Estados a la lista de los 129 que ya han hecho lo mismo antes.
Por ahora, Palestina seguirá actuando como un actor híbrido: reconocido por muchos, observador en Naciones Unidas, con presencia en algunos organismos internacionales, pero sin el poder de un Estado miembro pleno.
Para entender las noticias sobre “reconocimientos” y “votaciones” conviene recordar esta diferencia: ser reconocido por algunos países no equivale a tener asiento y voto en la ONU. Y mientras no haya un acuerdo negociado con Israel, ni un cambio en la política de EE.UU., la silla palestina en la UNGA seguirá vacía.
